სახელმწიფო საწარმოების რეფორმა: საერთაშორისო სავალუტო ფონდის რეკომენდაციები, ფარული რისკები და პოლიტიკური კვეთა

„სახელმწიფო საწარმოების რეფორმის შესახებ ფორმალური შეთანხმება არ არსებობს. ნაცვლად ამისა, მე-4 მუხლის ბოლო მისიის ფარგლებში, ხელისუფლებამ აღნიშნა, რომ ეთანხმება ჩვენს რეკომენდაციებს და, შესაბამისად, აახლებს 2026-2027 წლების სამოქმედო გეგმას“ – ასეთი განმარტება გააკეთა ექსკლუზიურად BMGtv-ის „ანალიტიკა"-სთვის საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მუდმივმა წარმომადგენელმა საქართველოში ენდრიუ ჯუელმა.

ამ თემით მას შემდეგ დავინტერესდით, რაც რამდენიმე დღის წინ, ფინანსთა მინისტრის მოადგილემ გიორგი კაკაურიძემ BMG-ის კითხვის პასუხად გვითხრა, რომ მთავრობასა და საერთაშორისო სავალუტო ფონდს შორის სახელმწიფო საწარმოების რეფორმასთან დაკავშირებით შეთანხმება მიღწეულია. ფინანსთა მინისტრის მოადგილის განმარტებით პირველი რიგის ამოცანა იქნება 2026–2027 წლების სამოქმედო გეგმის გაწერა, რასაც უნდა მოჰყვეს საწარმოების კვაზი–ფისკალური რისკების განეიტრალება და მხოლოდ ამის შემდეგ დაიწყება სამეთვალყურეო საბჭოების შემადგენლობების შეცვლაზე ზრუნვა. გიორგი კაკაურიძემ გვითხრა ისიც, რომ საწარმოების მფლობელობის საკითხი დღის წესრიგში საერთოდ აღარ დგას.

როგორც ენდრიუ ჯუელმა ექსკლუზიურად „ანალიტიკა“–ს განუმარტა, საერთაშორისო სავალუტო ფონდის რეკომენდაციები 3 ძირითად მიმართულებას მოიცავს:

• ფინანსთა სამინისტროს ფინანსური ზედამხედველობის გაფართოება და რისკებზე დაფუძნებული მონიტორინგის გაძლიერება; • კვაზი-ფისკალური საქმიანობის იდენტიფიცირება, მართვა და ანგარიშგება; • მფლობელობისა და მმართველობითი მექანიზმების გაძლიერება.

მფლობელობის ფუნქციის გამიჯვნა: წლების განმავლობაში არსებული მთავარი მოთხოვნა

წლების განმავლობაში საერთაშორისო სავალუტო ფონდის ერთ-ერთი ცენტრალური რეკომენდაცია საქართველოს ხელისუფლების მიმართ იყო სახელმწიფო საკუთრების ფუნქციისა და დარგობრივი პოლიტიკის შემუშავების ფუნქციის მკაფიო გამიჯვნა.

IMF თანმიმდევრულად მოუწოდებდა ხელისუფლებას, გადასულიყო ე.წ. „ცენტრალიზებული მფლობელობის მოდელზე“, რათა შემცირებულიყო ინტერესთა კონფლიქტი და გაზრდილიყო საწარმოების ოპერაციული ეფექტიანობა. მაგალითისთვის შეგვიძლია მოვიყვანოთ ფონდის მიერ 2022 წლის ოქტომბერში გამოქვეყნებული ანგარიში — IMF Country Report No. 22/313 (Georgia: Selected Issues) — სადაც ვკითხულობთ შემდეგ მკაფიო ჩანაწერს:

„რეფორმის საკვანძო ნაბიჯია მფლობელობის ცენტრალიზებული ფუნქციის ჩამოყალიბება, რათა უზრუნველყოფილ იქნეს მკაფიო გამიჯვნა სახელმწიფოს, როგორც მფლობელის და სახელმწიფოს, როგორც რეგულატორის როლებს შორის. ამჟამად დარგობრივი სამინისტროები ახორციელებენ მფლობელობის უფლებამოსილებას სახელმწიფო საწარმოების უმეტესობაზე, რაც ქმნის ინტერესთა შინაგან კონფლიქტს, როდესაც ერთი და იგივე სამინისტრო ადგენს პოლიტიკასაც და მარეგულირებელ ჩარჩოსაც მოცემული სექტორისთვის“.

ეს რეკომენდაცია სამ ძირითად პრინციპს ეფუძნებოდა:

• პირველი: ფონდს მიაჩნდა, რომ დარგობრივ უწყებებს (მაგალითად, ეკონომიკის სამინისტროს) არ უნდა ჰქონდეთ პირდაპირი კონტროლი საწარმოებზე, რადგან ისინი თავად არიან ამ სექტორების პოლიტიკის შემქმნელები. • მეორე: ფინანსთა სამინისტროს უნდა ჰქონოდა გადამწყვეტი სიტყვა ფინანსურ ზედამხედველობასა და რისკების მართვაში. • მესამე: საწარმოების კორპორატიზაციის პროცესში მართვა უნდა გადასულიყო დამოუკიდებელი სამეთვალყურეო საბჭოების ხელში, რომლებიც დაკომპლექტებული იქნებოდნენ პროფესიონალებით და არა საჯარო მოხელეებით.

სწორედ ეს რეკომენდაციები დაედო საფუძვლად „სახელმწიფო საწარმოების რეფორმის 2023-2026 წლების სტრატეგიას“, რომელიც საქართველოს მთავრობამ მოგვიანებით დაამტკიცა და რომელი ვალდებულებების შეუსრულებლობაც გახდა საბოლოო ჯამში საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მხრიდან საქართველოს მთავრობისთვის პროგრამის შეწყვეტის ერთი მიზეზი.

სახელმწიფო საწარმოების ფინანსური რისკები

საერთაშორისო სავალუტო ფონდი სახელმწიფო საწარმოებიდან მომდინარე ფისკალურ რისკებს ორ მსხვილ მიმართულებად ყოფს:

• სავალუტო კურსის რისკები: საწარმოების ვალი 5 მილიარდ ლარს შეადგენს, რომლის დიდი ნაწილი უცხოურ ვალუტაშია. ვინაიდან შემოსავლები ლარშია, ეროვნული ვალუტის 30%-იანმა გაუფასურებამ შესაძლოა ვალის შეფარდება აქტივებთან პირველივე წელს 15%-ით გაზარდოს. • პირობითი ვალდებულებები: მჭიდრო მონიტორინგს საჭიროებს საქართველოს რკინიგზის 500 მლნ აშშ დოლარის ევროობლიგაციები, რომელთა ვადა 2028 წელს იწურება. ვითარებას ართულებს მოძრავი შემადგენლობის განახლების აუცილებლობაც, რაც ქმნის პოტენციურ არაპირდაპირ (ნაგულისხმევ) პირობით ვალდებულებას.

სახელმწიფო საწარმოების მფლობელობის საკითხი: IMF-ის კომპრომისი?

ფინანსთა სამინისტროსგან გავიგეთ, რომ მუშაობა ახალ — 2026-2027 წლების სამოქმედო გეგმაზე უკვე დაწყებულია. გიორგი კაკაურიძემ გვითხრა, რომ სავალუტო ფონდს სახელმწიფო საწარმოების ფლობის ნაწილზე შენიშვნები აღარ აქვს.

2025 წელს საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მიერ მომზადებულ 160-გვერდიან ტექნიკურ ანგარიშს თუ გადავხედავთ, ამ დოკუმენტში სიტყვა „მფლობელობა“ ყველაზე ხშირად გამოყენებული ტერმინია.

ანგარიში საკითხს ასე აჯამებს:

„სახელმწიფო საწარმოების მფლობელობისა და კორპორაციული მართვის საკითხებთან დაკავშირებით, წინამდებარე ანგარიში ხაზს უსვამს სახელმწიფოს მიერ ეფექტიანი და პროფესიონალი აქციონერის როლის შესრულების მნიშვნელობას. ფინანსთა სამინისტროს მიერ მიღწეულ რეფორმულ წარმატებებზე დაყრდნობით, მისიამ გასცა რეკომენდაცია იმ ხარვეზების აღმოფხვრის შესახებ, რომლებიც გამოიკვეთა სახელმწიფოს, როგორც მფლობელის პასუხისმგებლობებში. ეს მოიცავს როლების მკაფიო გამიჯვნას ყველა დაინტერესებულ მხარეს შორის და მფლობელობის კრიტიკული ფუნქციების გაძლიერებას — როგორიცაა საბჭოებისა და აღმასრულებელი მენეჯმენტის შერჩევა, დანიშვნა და გათავისუფლება“.

მხოლოდ ამ აბზაცის ანალიზიც კი იძლევა იმის ინდიკაციას, რომ ფონდი ამ ნაწილში კომპრომისზე ბოლომდე წასვლისთვის მზად შეიძლება არც იყოს:

• ფონდის მსჯელობაში ნათლად ჩანს: სახელმწიფო შეიძლება კარგად ითვლიდეს ზარალს (ფისკალური რისკები), მაგრამ მაინც ვერ მართავდეს საწარმოს, როგორც „პროფესიონალი აქციონერი“. • კვლავ მოითხოვს როლების მკაფიო გამიჯვნა. კითხვა უცვლელია: როგორ უნდა იყოს სახელმწიფო „ძლიერი მფლობელი“ და ამავდროულად „მიუკერძოებელი რეგულატორი“? • მიღწევების აღიარების ფონზე, ანგარიში ხაზს უსვამს, რომ მფლობელობის ნაწილში არსებული ხარვეზები საფრთხეს უქმნის რეფორმის და თავად ამ მიღწევების მდგრადობას.

ამავე ანგარიშში მოცემულია მფლობელობის სამი— კოორდინირებული, დუალური და ცენტრალიზებული მოდელის — შედარებითი ანალიზი. საგულისხმოა, რომ მხოლოდ ცენტრალიზებული მმართველობის შემთხვევაში ახსენებს ფონდი პასუხისმგებლობების მკვეთრი გამიჯვნის აუცილებლობას, ხოლო დუალური მოდელის შემთხვევაში პირდაპირ უსვამს ხაზს ინტერესთა კონფლიქტს.

ენდრიუ ჯუელს „ანალიტიკამ“ დამატებითი, უფრო პირდაპირი კითხვაც გაუგზავნა — არის თუ არა ფონდი მზად კომპრომისისთვის? პასუხი ჯერ არ მიგვიღია.

კვაზი-ფისკალური საქმიანობა: რეფორმის უმთავრესი გამოწვევა

მიუხედავად მფლობელობის საკითხის აქტუალობისა, „ანალიტიკას“ მიაჩნია, რომ რეკომენდაციებიდან ყველაზე მნიშვნელოვანი მაინც კვაზი-ფისკალური საქმიანობის (QFA) იდენტიფიცირება და მართვაა. ფონდისთვის ეს ნიშნავს საწარმოების ფარული ხარჯების „დღის შუქზე“ გამოტანას და მათ ბიუჯეტიდან გამიჯვნას.

2025 წლის ანგარიშს მოჰყავს კონკრეტული მაგალითები:

• ენგურჰესი: აფხაზეთის მოსახლეობისთვის ელექტროენერგიის უფასო მიწოდება; • საქართველოს რკინიგზა (GR): მგზავრთა გადაყვანის სუბსიდირებული ღირებულება; • GOGC: „სოციალური გაზის“ მიწოდება; • UWSC (წყალმომარაგება): წყლის მიწოდება თვითღირებულებაზე დაბალი ტარიფებით.

დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ კვლავ იკვეთება ისეთი საქმიანობა, რომელიც არ არის განსაზღვრული მთავრობის სამართლებრივი აქტით, მაგალითად: არაპროფილური საქმიანობის დაფინანსება ან გაბერილი შტატები.

დაახლოებით ერთი წლის წინ, პრემიერ ირაკლი კობახიძის მიერ პროაქტიულად დაანონსებული რეფორმის ფარგლებში გადადგმულ ნაბიჯებზე აქცენტები სწორედ ამ მიმართულებებს ითვალისწინებდა – თანხების დაზოგვას, თანამშრომლების ოპტიმიზაციას და ა.შ. ამ რამდენიმე დღის წინ რკინიგზაში დაგეგმილ ცვლილებებზეც ვნახეთ პრეზენტაცია.

ფონდის პოზიციით, ნებისმიერი არაკომერციული დავალება „მკაფიოდ უნდა იყოს შეფასებული და დაფინანსებული ცენტრალური ბიუჯეტიდან“, რაც მოითხოვს საკანონმდებლო ცვლილებებს ფისკალური დისციპლინისა და გამჭვირვალობისთვის.

პოლიტიკა და სახელმწიფო საწარმოები

ცენტრალურ ბიუჯეტში ხარჯების გაწერით, ფონდი ცდილობს, მეტი გამჭვირვალობა შეიტანოს სახელმწიფო საწარმოების მართვაში. ფონდის ანგარიშიდან მკაფიოდ ჩანს კვაზი-ფისკალური საქმიანობისა და პოლიტიკის კვეთაც, განსაკუთრებით სწორედ „არაკომერციულ მანდატებთან“ მიმართებით.

ფონდი სამ მთავარ პრობლემას გამოყოფს:

• სოციალური პოლიტიკა საწარმოების ხარჯზე: დაბალი ტარიფები პოლიტიკური გადაწყვეტილებაა, რომელიც საწარმოს ოპერაციულ საქმიანობად არის წარმოჩენილი. • „გაბერილი შტატები“ (Inflated staffing): საწარმოების გამოყენება დასაქმების მაჩვენებლების ხელოვნურად შესანარჩუნებლად ან პოლიტიკური ლოიალობის სანაცვლოდ. • სამართლებრივი საფუძვლის არქონა: საწარმოებმა არ უნდა განახორციელონ ისეთი საქმიანობა, რომელიც მთავრობას მხოლოდ „პოლიტიკურად აწყობს“, თუ ეს არ არის გამყარებული ოფიციალური აქტით.

როდესაც IMF-ს აღარ აქვს სპეციალური პროგრამა საქართველოსთან და მე-4 მუხლის კონსულტაციები მხოლოდ რეკომენდაციებს აერთიანებს, მთავარი კითხვაა — რა სახეს მიიღებს საბოლოო ჯამში სახელმწიფო საწარმოების რეფორმა? მიაღწევს თუ არა თავის მიზანს მთავრობა – სამოქმედო გეგმა გაწეროს ფისკალური მონიტორინგის დონემდე, რაც მათ საშუალებას მისცემს უფრო ხანგრძლივად შეინარჩუნონ პოლიტიკური კონტროლი საწარმოების მართვასა და საკადრო პოლიტიკაზე? ამ კონტურების დასანახად სახელმწიფო საწარმოების 2026–2027 წლების სამოქმედო გეგმა სასარგებლო დოკუმენტი შეიძლება აღმოჩნდეს.